ДОСВІД ОБ’ЄДНАННЯ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД НА СХОДІ УКРАЇНИ: ЕКОНОМІКО – ПРАВОВІ АСПЕКТИ

26-27 вересня 2017 року в Інституті економіко-правових досліджень НАН України (далі – Інститут) у співпраці з Регіональним Представництвом Фонду ім. Фрідріха Еберта в Україні відбулася міжнародна науково-практична конференція «Досвід об’єднання територіальних громад на сході України: економіко-правові аспекти», яка зібрала понад 50 учасників. Міжнародний статус заходу забезпечили вчені-економісти та юристи з Федеративної Республіки Німеччини (університету м. Аусбург, Лейбниц-Інституту східно- та південно-європейських досліджень, Центру наукових досліджень Східної та Південної Європи м. Регенсбург). Українську сторону на заході представляли співробітники центральних та місцевих органів влади, представники об’єднаних територіальних громад Донецької і Луганської областей, міжнародних організацій та науковці.

З урочистим вітальними промовами захід відкрили Володимир Анатолійович УСТИМЕНКО (директор Інституту, член-кореспондент НАПрН України, доктор юридичних наук, професор, член ради директорів Європейської групи публічного права), Марсель РЬОТІГ (директор Регіонального представництва Фонду ім. Фрідріха Еберта в Україні) та Елла Марленівна ЛІБАНОВА (академік-секретар відділення економіки НАН України, директор Інституту демографії та соціальних досліджень ім. М.В. Птухи НАН України, академік НАН України, доктор економічних наук, професор), які висловили свою позицію щодо впровадження децентралізації в Україні з надією напрацювати конструктивні пропозиції та рекомендації щодо удосконалення даного процесу.

26 вересня розпочала свою роботу Сесія №1, модератором якої виступив Володимир Анатолійович УСТИМЕНКО. Вона була присвячена розгляду загальних політико-правових та економічних засад децентралізації влади і розвитку об’єднаних територіальних громад в Україні, які були втілені в доповідях Марини Віталіївни БЄЛЬДЄЙ (Головний консультант Комітету Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства), В’ячеслава Васильовича РЕДЬКО (голова Правління Донецького Регіонального відділення Українського союзу промисловців та підприємців), Андрія Олександровича СКУЛЬБЕДИ (директор департаменту по роботі з регіонами Українського союзу промисловців та підприємців), Мар`яни СЕМЕНИШИН (Представник Офісу проекту GIZ “U-LEAD з Європою” щодо посилення спроможності ключових суб’єктів на національному, регіональному та місцевому рівнях з метою реалізації регіональної політики та реформи децентралізації) та Алли Євгенівни САНЧЕНКО (кандидат юридичних наук, Інститут законодавства Верховної Ради України).

Питанням досвіду імплементації політико-правових та економічних засад децентралізації влади і розвитку об’єднаних територіальних громад в Україні та Німеччині була присвячена друга частина сесії, з якими ділилися наступні доповідачі:

Д-р Стефан ЛОРЕНЦМЕЙЕР (член наукової ради юридичного факультету університету м. Аусбург (Німеччина), експерт з німецького публічного права, європейського та міжнародного права, лектор з німецького права в Національному університеті «Києво-Могилянська академія») прокоментував результати децентралізації в Україні та поділився досвідом Німеччини та ЄС щодо розробки політики децентралізації та управління її реалізацією. Про вплив громадського руху на розвиток об’єднаних територіальних громад на Сході України розповіла Світлана Петрівна ДРОБОТЕНКО (виконавчий директор громадської спілки «Програма сприяння відродженню та інтеграції Сходу України»), а про участь агенств регіонального розвитку у створенні та розвитку об’єднаних територіальних громад на Сході України доповідав Рафаіл Рафаїлович ГАРЄЄВ (директор Агенції регіонального розвитку Луганської області). Продовжуючи думку місцевих експертів Володимир Петрович ТЮРІН (заступник міського голови м. Щастя) розповів про проблемні аспекти створення та забезпечення життєдіяльності Щастинської об’єднаної громади Луганської області, а Тетяна Юріївна КІРІЛЛОВА (радник голів Чмирівської і Білокуракинської ОТГ) поділилася досвідом про сучасність та перспективи розвитку Чмирівської і Білокуракинської ОТГ Луганської області.

Учасники першої сесії констатували, що в Україні в основному створено організаційно-правові та інституційні передумови реформування місцевого самоврядування, якісної трансформації системи територіальної організації влади.

Другий день конференції, 27 вересня, сесію №2 «Нормативно-правове забезпечення активізації розвитку об’єднаних територіальних громад: досвід України і Німеччини» розпочав Руслан Аятшахович ДЖАБРАІЛОВ (заступник директора Інституту, доктор юридичних наук, доцент) з доповіддю про правове забезпечення впровадження принципів сталого розвитку у процеси децентралізації в східних регіонах України.

Про особливості реалізації правових засад децентралізації на Сході України доповіла Веста Костянтинівна МАЛОЛІТНЕВА (вчений секретар Інституту, кандидат юридичних наук), а німецькі колеги Фердинанд ВОЛЛЕНШЛЕГЕР (професор, завідувач кафедри публічного права, європейського права та публічного економічного права, Університет м. Аусбург (Німеччина), член Європейської групи публічного права) та Йоханнес ШТАПФ (асистент кафедри публічного права, європейського права та публічного економічного права, Університет м. Аусбург (Німеччина) представили загальні коментарі щодо правових норм України стосовно децентралізації та норми закону Баварії та права ЄС про об’єднання місцевих громад та співпрацю. Резюмуючи правову складову сесії Марина Федорівна АВЕРКИНА (доктор економічних наук, доцент, професор кафедри економіко-математичного моделювання та інформаційних технологій Національного університету «Острозька академія») доповіла про інформаційно-правове забезпечення розвитку об’єднаних територіальних громад.

Третю сесію «Економічне забезпечення активізації розвитку об’єднаних територіальних громад: досвід України і Німеччини» розкривали представники відділу проблем міжрегіонального співробітництва Інституту, які є експертами даної тематики, адже вона є для них основною в рамках виконання науково-дослідної роботи за дорученням Національної Академії наук України. Дану сесію відкривала та модерувала Інна Володимирівна ЗАБЛОДСЬКА (директор Луганської філії, завідувач відділу проблем міжрегіонального співробітництва Інституту економіко-правових досліджень НАН України, доктор економічних наук, професор, Заслужений економіст України). З доповідями виступали:

Юлія Сергіївна РОГОЗЯН (заступник завідувача відділом проблем міжрегіонального співробітництва Інституту економіко-правових досліджень НАН України, кандидат економічних наук) про соціально-економічні передумови для формування об’єднаних територіальних громад на Сході України;

Світлана Іванівна ГРЕЧАНА (кандидат економічних, старший науковий співробітник, відділу проблем міжрегіонального співробітництва Інституту економіко-правових досліджень НАН України) про фіскальну децентралізацію об`єднаних територіальних громад: теоретичні основи та емпіричні дані Сходу України;

Мануела ТРОШКЕ (професор, головний науковий співробітник відділу економіки Лейбниц-Інституту східно- та південно-європейських досліджень, Центр наукових досліджень Східної та Південної Європи м. Регенсбург (Німеччина) про досвід використання фіскальної децентралізації у вирішенні проблем розвитку об’єднаних територіальних громад в Німеччині.

Місцевими проблемами та досвідом поділилися наступні експерти:

Ірина Зеновіївна СТОРОНЯНСЬКА (заступник директора ДУ “Інститут регіональних досліджень імені М.І. Долішнього НАН України”, доктор економічних наук, професор) та Світлана Леонідівна ШУЛЬЦ (завідувач відділу регіональної економічної політики ДУ “Інститут регіональних досліджень імені М.І. Долішнього НАН України” доктор економічних наук, професор) про фінансову спроможність ОТГ Карпатського регіону України: проблеми і напрями нарощення;

Олена Анатолівна КАРЛОВА (доктор економічних наук, професор Української інженерно-педагогічної академії) про тенденції розвитку об’єднаних територіальних громад у Харківській області.

Також науково-дослідні роботи представили експерти-науковці:

Еліна Борисівна БОЙЧЕНКО (доктор економічних наук, старший науковий співробітник відділу проблем міжрегіонального співробітництва Інституту економіко-правових досліджень НАН України) про децентралізацію та об’єднання територіальних громад як фактори економічного і соціального розвитку Східних регіонів України;

Руслан Анатолійович ГАЛГАШ (директор Інституту економіки та управління Східноукраїнського національного університету ім. В. Даля, кандидат економічних наук, доцент) та Інна Максимівна СЕМЕНЕНКО (керівник Ресурсного центру зі сталого розвитку при СНУ ім. В. Даля, кандидат економічних наук, доцент) про формування та використання коштів на фінансування природоохоронних заходів в об’єднаних територіальних громадах Луганській області;

Олена Вікторівна ТАРАСЕВИЧ (завідуюча відділом економіко-правових проблем містознавства Інституту економіко-правових досліджень НАН України, кандидат економічних наук, старший науковий співробітник) про місцеву децентралізацію і вплив регулювання цінової політики та субсидування у сфері комунальних послуг у Східних регіонах України;

Сергій Анатолійович РОМАНЮХА (міжнародний експерт з питань нейромаркетингу) з доповіддю «Бренд як інструмент активізації розвитку об’єднаних територіальних громад»;

Інна Володимирівна ЗАБЛОДСЬКА (директор Луганської філії Інституту економіко-правових досліджень НАН України, доктор економічних наук, професор) і Олена Василівна ПЕРЕПЕЛЮКОВА (кандидат економічних наук, старший науковий співробітник Луганської філії Інституту економіко-правових досліджень НАН України) з доповіддю «Інструменти активізації розвитку об’єднаних територіальних громад на Сході України».

Також участь в роботі конференції брали наступні співробітники Інституту: к.е.н. Наталія Олександрівна ВАСИЛЬЧУК, к.ю.н. Наталія Олександрівна ГЕРАСИМЕНКО, к.ю.н. Катерина Олександрівна ХРІМЛІ, к.ю.н. Тетяна Степанівна ГУДІМА, Анастасія Олександрівна ВОЛКОВА, Геннадій Геннадійович НЕСТЕРОВ, Сергій Ігорович КАРЕЛІН, Олександр Андрійович ТРЕГУБ, Семен Сергійович ЯЦЕНКО, Дар`я Вадимівна ЗАБЛОДСЬКА.

Учасники другої та третьої сесії вказали на той факт, що, не дивлячись на негативні відгуки, діяльність ОТГ слід визнати взірцем позитивних перетворень, адже практика їх створення по всій території держави отримала схвальну оцінку з боку міжнародних експертів та європейських організацій з питань розвитку демократії. Так, експерти зазначали, що перші результати діяльності ОТГ переконують в тому, що основна мета державної регіональної політики, яка полягає серед іншого у посиленні спроможності територіальних громад, досягається .

За підсумками доповідей та плідних дискусій під час роботи конференції учасники напрацювали низку рекомендацій для органів державної та місцевої влади, що знайшло своє відображення в резолюційному документі. Його положення будуть надіслані відповідним органам влади для врахування їх у поточній діяльності. Так, наприклад, учасники конференції звертають особливу увагу на специфіку проблем, характерних для розвитку ОТГ на сході країни, переважно на територіях Донецької та Луганської областей та рекомендують*:

1. Верховній Раді України:

1.1. Сприяти поступовому впровадженню у законодавство України з питань реформування місцевого самоврядування, в цілому, та розвитку ОТГ, зокрема, фундаментальних положень, що отримали відображення у Цілях сталого розвитку на 2016-2030 роки, затверджених Резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 25.09.2015 р.

1.2. Внести зміни до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші законодавчі акти, закріпивши принципи субсидіарності та пропорційності в якості основних принципів здійснення місцевого самоврядування та реалізації процесу децентралізації у частині забезпечення перерозподілу в Україні владних повноважень між центральним, регіональним та місцевим рівнями влади.

1.3. Внести зміни до Бюджетного кодексу України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та інші законодавчі акти, якими передбачити відповідність фінансових ресурсів місцевих бюджетів обсягу делегованих їм повноважень шляхом розвитку середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні.

2. Кабінету Міністрів України:

2.1. Забезпечити розробку системи індикаторів (показників) оцінки розвитку ОТГ, зокрема їх фінансової спроможності, з урахуванням специфіки їх діяльності на сході України.

2.2. Розробити порядок реалізації інвестиційних екологічних проектів, здатних трансформувати економіку ОТГ східних регіонів України на принципах сталого розвитку у напрямі розвитку виробництва інноваційної продукції з одночасною мінімізацією негативних екологічних наслідків.

2.3. Подати Верховній Раді України пропозиції щодо внесення змін до Закону України «Про державно-приватне партнерство» з метою стимулювання реалізації інвестиційних проектів на території ОТГ східних регіонів України, а саме шляхом:

закріплення норми про незмінність умов оподаткування діяльності приватних партнерів на весь період відносин, оскільки саме нестабільність податкового законодавства України істотно обмежує залучення інвестицій ( в тому числі іноземних). Вказану преференцію слід надавати щонайменше на період відновлення економіки східних регіонів України, які постраждали від здійснення бойових дій та перебувають на лінії розмежування;

розширення сфери застосування державно-приватного партнерства через поширення відповідних форм співробітництва на такі види господарської діяльності, як: житлове будівництво, реконструкція кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду; відтворення лісів та проведення агролісомеліоративних заходів тощо.

2.4. Подати Верховній Раді України пропозиції щодо відновлення дії норми абзацу 2 частини 1 статті 24-1 Бюджетного кодексу України, яка передбачає, що при складанні проекту Державного бюджету України та прогнозу Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди державний фонд регіонального розвитку визначається в обсязі не менше 1 відсотка прогнозного обсягу доходів загального фонду проекту Державного бюджету України на відповідний бюджетний період. (На даний час дія цієї норми зупинена, що призводить до неналежного наповнення державного фонду регіонального розвитку. Зокрема, кошти Державного фонду регіонального розвитку наразі складають 3,5 млрд. грн., замість близько 7,3 млрд. грн (це 1%).

2.5. Врахувати особливі потреби у медичній та освітній сферах ОТГ східних регіонів України, що зумовлено високим рівнем концентрації внутрішньо переміщених осіб на території таких ОТГ, під час здійснення розподілу резерву коштів освітньої і медичної субвенцій, а також нерозподілених видатків цих субвенцій для територій Донецької та Луганської областей, на яких органи державної влади тимчасово не здійснюють або здійснюють не в повному обсязі свої повноваження, між місцевими бюджетами, а також перерозподілу таких субвенцій між місцевими бюджетами.

2.6. Ініціювати розгляд питання про виділення додаткових бюджетних коштів на проведення ремонту та/або реконструкції вулиць і доріг (міських та інших населених пунктів) у межах ОТГ на сході України, які зазнали пошкодження внаслідок бойових дій чи використання важкої військової гусеничної техніки.

3. Профільним міністерствам та службам України:

3.1. Міністерству фінансів України – ініціювати розгляд на засіданні Кабінету Міністрів України питання щодо підвищення ефективності міжбюджетних відносин шляхом удосконалення механізму розподілу інфраструктурної субвенції (у зв’язку із незбалансованістю чинного на теперішній час порядку її помісячного розподілу) та збільшення її обсягів для всіх регіонів із внесенням відповідних змін до Проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» (з урахуванням збільшення кількості ОТГ).

3.2. Міністерству фінансів України, Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України – ініціювати розгляд на засіданні Кабінету Міністрів України питання щодо погашення заборгованості держави перед місцевими бюджетами ОТГ, яка виникала внаслідок здійснення органами місцевого самоврядування ОТГ витрат з оплати житлово-комунальних послуг (житлові субсидії населенню), пільг окремим категоріям громадян, здійснення інших заходів з виконання державних програм соціального захисту населення.

3.3. Міністерству фінансів України, Державній казначейській службі України – ініціювати розгляд на засіданні Кабінету Міністрів України питання щодо підвищення ефективності управління коштами місцевих бюджетів ОТГ, зосереджених на депозитних рахунках, шляхом розробки та впровадження механізму стимулювання їх раціонального використання, у т.ч. для розвитку власної інфраструктури.

* наводиться витяг з Резолюції конференції